7 сентября 2018 года, в рамках программы второго дня Московского финансового форума состоялась международная конференция «Участие граждан как ресурс развития: российский и международный опыт инициативного бюджетирования (ИБ)». Организаторами конференции выступили Минфин России, Всемирный банк и Научно-исследовательский финансовый институт (НИФИ).
Гостями и участниками конференции стали представители органов государственной власти Российской Федерации, финансовых органов субъектов Российской Федерации, международных организаций, ведущие зарубежные эксперты в области партисипаторного бюджетирования, а также российские эксперты и практики процесса развития инициативного бюджетирования.
7 сентября конференция начала свою работу в Манеже. Открывающее конференцию пленарное заседание «Новые горизонты развития практик инициативного бюджетирования в России и в мире» было посвящено текущему состоянию и перспективам развития практик инициативного бюджетирования в России и других странах. Модератором заседания выступил Дмитрий Шатохин - сенатор от Республики Коми, член Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам. С приветственным словом к участникам обратился Андраш Хорваи (Andras Horvai), директор и постоянный представитель Всемирного банка в России, отметивший, что именно Всемирный банк стоял у истоков ИБ в России и продолжает активно тестировать новые подходы к формированию бюджета в российских регионах. Пленарная повестка открылась презентациями российских практик.
Лариса Калинченко, заместитель председателя Правительства - министр финансов Ставропольского края представила краевую Программу поддержки местных инициатив (ППМИ), с которой начался отсчет истории ИБ в России. Она начала свое выступление с демонстрации рекламного ролика о ППМИ. Активная информационная поддержка программы ИБ – одна из сильных сторон ставропольской практики. Говоря о важных аспектах масштабирования, спикер отметила, что расширение географии должно сопровождаться увеличением денежных ресурсов на реализацию проектов. При этом доля победивших проектов должна приближаться к 70%. Выдвигая и софинансируя проекты, граждане должны видеть результат своих усилий. ППМИ реализуется на Ставрополье с 2007 года, что позволило проявиться многочисленным эффектам в первых муниципалитетах, принявших участие в ИБ. «Это уже совсем другие села», – отметила Лариса Калинченко, и пригласила всех желающих приехать на Ставрополье, чтобы убедиться в этом.
Анна Харченко, министр финансов Сахалинской области, рассказала о том, как от идеи запуска ИБ, появившейся в 2016 году, региону удалось всего за два года выйти в лидеры процесса не только по объему финансирования, но и по количеству подходов. Сейчас в Сахалинской области развивают три практики: ППМИ на сельских территориях, «Молодежный бюджет» в школах и ПОРТ – новая практика, спроектированная с учетом опыта Португалии, и направленная на выбор и реализацию крупных инфраструктурных проектов стоимостью до 100 млн рублей. Министр выделила три фактора успеха: «Нужно болеть и гореть ИБ, иметь хорошую команду единомышленников и важна политическая воля. И тогда все получится!».
Хуан Пабло Герреро (Juan Pablo Guerrero), директор «Global Initiative for Fiscal Transparency» (GIFT), США, отметил, что Российская Федерация находится в авангарде общемирового процесса открытости, а также выразил свое восхищение тем, насколько далеко Россия продвинулась в тиражировании и масштабировании своей практики ИБ. Эксперт рассказал, что важность вовлечения граждан в бюджетный процесс фиксируется в целом ряде принципов, сформулированных крупнейшими международными организациями. В качестве примера он привел принципы участия граждан в формировании и реализации бюджетной политики, разработанные GIFT. Далее спикер поделился результатами обследования, которое оценивало 92 из 115 стран, применяющих ПБ с точки зрения того, какие именно механизмы участия граждан в бюджетном процессе предусмотрены на национальном уровне. Он выделил три основных фактора: поддержка правительства, прямая связь между ресурсами и воздействием, а также сильное гражданское общество. «Обеспечение прав участия, а не соблюдение бюрократических формальностей – должны лежать в основе российского подхода к законодательному регулированию процесса», – считает Хуан Пабло Герреро.
Адриа Дуарте (Adrià Duarte), координатор международной организации «International Observatory on Participatory Democracy» (IOPD) рассказал о миссии организациии. Международная обсерватория партисипаторной демократии (IOPD) – это пространство, открытое для всех городов мира, ассоциаций, организаций, научных центров, органов власти всех уровней, заинтересованных в изучении и применении опыта партисипаторной демократии. Организация регулярно проводит конференции и Адриа пригласил всех участников в Барселону в ноябре на очередную конференцию IOPD, участником которой может стать любой человек. Конференция будет посвящена вопросам прямой демократии и экосистеме участия. В рамках конференции состоится награждение лучших ПБ практик мира. «Передовая практика в области гражданского участия» - награда, которую ежегодно вручают в знак признания мер государственной политики, внедряемых на уровне местных органов власти. В 2018 году ППМИ Республики Саха (Якутия) вошла в 20 финалистов конкурса. «Мы хотим вернуть доверие населения к решениям политиков, это настоящий вызов», – охарактеризовал миссию организации эксперт.
Ив Кабанн (Yves Cabannes), заслуженный профессор в области развития планирования Университетского колледжа Лондона. В своем выступлении он осветил две важнейшие темы: каковы тенденции в мировом процессе ПБ и как разным странам выстраивать взаимодействие и обмен практикой. Профессор выделил семь тенденций: 1 - ПБ будет разрастаться и охватывать все больше стран; 2 - Будет происходить масштабирование процесса во всех странах, ярким примером является опыт России; 3 - Появляется все больше примеров ПБ в мегаполисах и городах федерального значения, где уже накоплен значительный потенциал для демократических и социальных инноваций, аккумулируются значительные финансовые ресурсы, а ведущую роль в этих процессах играют мэры; 4 - Центральные органы власти будут перенимать расширяющийся низовой опыт; 5 - Практика будет расширяться за пределы госсектора - более 100 примеров, например, социальное жилье в Париже и Торонто, социальные предприятия; 5 - Тренд в сторону коммерческих проектов, которые способны генерировать доход (Китай, Камерун); 6 - От улучшения инфраструктуры в сторону трансформации самих людей, чтобы они сами были способны менять свою жизнь к лучшему; 7 - Сдвиг в сторону инклюзивности, вовлечения отдельных групп граждан, таких как обездоленные или молодежь. Эксперт отметил и тревожную тенденцию, связанную с сокращением финансирования, которую может изменить поддержка властей. Он также обозначил направления для взаимодействия в развитии ПБ: создание обучающих модулей (очных и онлайн), обучение инструкторов, техническое содействие, мониторинг и оценка, совместные программы исследований эффектов ПБ. В завершении он призвал экспертов и практиков ИБ в России активнее документировать и рассказывать о своих инновациях, делится своим опытом с международным сообществом.
Алексей Лавров, заместитель Министра финансов Российской Федерации, в своем выступлении ответил на три вопроса: где мы находимся, куда хотим прийти и что для этого нужно сделать. Одним из факторов активного масштабирования ИБ он назвал Проект по развитию ИБ, реализуемый Минфином и Всемирным банком, который стартовал очень своевременно – регионы были готовы воспринять новую практику, а проект обеспечил ее масштабирование. Россия оказалась очень благодатным реципиентом международного опыта. На данном этапе важно не потерять того, что уже сделано, Минфин намерен в дальнейшем распространять и популяризировать лучшие практики через Доклад о лучшей практике ИБ и создание методических рекомендаций, по возможности, стать экспортером лучшей практики в другие страны. При этом ближайшая задача – законодательное закрепление ИБ и инициативных платежей граждан. Заместитель министра ответил на вопрос о финансовом обеспечении практик ИБ на федеральном уровне, отметив, что на проект «Комфортная городская среда» уже выделяется 25 млрд рублей, при этом регионы не ограничены в способах вовлечения граждан в определение проектов. Спикер отметил, что что поддержка проектов, востребованных гражданами, обеспечивает эффективность бюджетных расходов. Алексей Лавров выразил уверенность, что будущие губернаторы, а возможно и будущий Президент России, в данный момент активно участвуют в каком-нибудь молодежном проекте ИБ.
Панельную дискуссию конференции «Роль государства в поддержке и регулировании участия граждан в вопросах развития общественной инфраструктуры» модерировал Владимир Вагин - руководитель Центра инициативного бюджетирования НИФИ Минфина России. Открывая обсуждение, он отметил, что в России есть уникальный опыт государственной поддержки проектов, реализуемых на муниципальном уровне, который вызывает интерес у зарубежных экспертов.
Екатерина Буцкая, министр финансов Ульяновской области, рассказала о необходимости совершенствования управления проектом ИБ для качественной реализации инициатив граждан. Необходимо полностью менять механизм управления в сторону приоритетного регионального проекта. Такой подход позволяет вовремя определить проблемные вопросы, отслеживать контрольные точки и понимать, как достигнуть запланированных показателей. В Ульяновской области пошли по этому пути, определив в качестве главной цели реализации проекта – охват населения. Для управления был создан проектный комитет во главе с заместителем Губернатора, также в проектную команду вошли руководители подразделений отраслевых министерств и казенное учреждение «Облстройзаказчик», отчетность по проекту отслеживается Центром управления реформами. Кроме того, приоритетный проект был включен как основное мероприятие в государственную программу Ульяновской области. ИБ реализуется в регионе с 2015 года, благодаря чему уже более 40% жителей региона стали благополучателями проектов ИБ, что подчеркнула министр.
Иван Шульга, руководитель Проекта по развитию инициативного бюджетирования в России со стороны Всемирного банка, заострил дискуссию на том – «А нужно ли вообще государственное регулирование ПБ практик?». Во всем мире большинство практик реализуется на муниципальном уровне, однако такие практики весьма зависят от политической конъюнктуры. В России программы финансируются из государственных финансов, а ИБ становится частью государственной политики. ИБ интересно Министерству финансов, так как это способ передать деньги туда, где они нужнее, а значит это механизм эффективного бюджетирования государственных финансов. Спикер определил три ключевых принципа государственного регулирования. Первое, государство не должно жестко регулировать процедуры ИБ и тем самым мешать естественному развитию и появлению новых практик. Второе, не следует принуждать регионы или муниципалитеты к внедрению ИБ, так как это ведет к имитации и дискредитации ИБ. Третье, не нужно выделять средства из федерального бюджета. Целью и мотивацией запуска программ ИБ не должны стать деньги. Однако государство может и должно создавать благоприятную среду для развития практик ИБ: давать сигналы о позитивной роли ИБ, поддерживать популяризацию ИБ, стимулировать обмен опытом и способствовать развитию потенциала участников ИБ и др. Все это уже делается в рамках Проекта Министерства финансов и Всемирного банка по развитию инициативного бюджетирования. Уже сегодня его участниками являются более половины регионов страны, и каждый из них имеет возможность пользоваться наработками и достижениями Проекта.
Нельсон Диас (Nelson Dias), координатор Ассоциации муниципалитетов, реализующих партисипаторные практики в Португалии, рассказал о методологии и этапах трех национальных инициатив в области ПБ Португалии, инициированных в 2017 году. Первая, это национальная практика ПБ, объединяющая все направления государственной политики и госуправления. Две другие практики реализуются под эгидой министерства образования – молодежное ПБ и школьное ПБ. Большая часть португальских практик сосредоточены в Лиссабоне и Порту, двух португальских мегаполисах, где проживает большинство граждан Португалии. Граждане могут представлять свои проекты относительного национального и регионального уровней. Проекты местного уровня касаются физической инфраструктуры. На национальном уровне финансируются программы и мероприятия по новым направлениям государственной политики. В качестве иллюстрации эксперт привел пример проекта национального уровня «Культура для всех» – предполагающий, что все граждане 18 лет могут посещать мероприятия на местном, региональном и национальном уровне бесплатно. В молодежном ПБ обязательным является условие выдвижения двух проектов (в своем муниципалитете и соседском) по 4 направлениям. Во всех практиках для голосования используются интернет-технологии. Нельсон Диас отметил важность закрепления обязательности школьного ПБ в национальном законодательстве.
Джованни Аллегретти (Giovanni Allegretti), сопредседатель независимого агентства по распространению практик участия (APP) региона Тоскана в Италии, сосредоточился в своём выступлении на опыте создания APP. Он охарактеризовал этот процесс как переход от партисипаторного бюджетирования к публичным дебатам в Италии. Кроме этого, он обратил внимание на урок, который на днях был преподнесён всей стране. Речь идет об обрушении моста в Генуе, который должен был быть реконструирован в рамках ПБ еще восемь лет назад, однако из-за бюрократических проволочек, его реконструкция так и не началась. Эта трагедия обнажила возможные пределы регулирующей роли государства, которому следует более эффективно вмешиваться в реорганизацию партисипаторных процессов. Сразу после аварии был принят закон об обязательности публичного обсуждения таких проектов. Этот пример заставляет задуматься о роли государства в длинном процессе от идеи, через дискуссии к реализации, воплощению проекта в жизнь. ПБ должен генерировать результаты и эффекты в понятных временных рамках, чтобы благополучатели проектов в итоге не были забыты в длинном бюрократическом процессе.
Валерий Жондоров, министр финансов Республики Саха (Якутия), рассказал о предыстории запуска республиканской Программы поддержки местных инициатив. На проекты благоустройства в Якутии выделялось до 450 млн рублей, но граждане участвовали в нем опосредованно. Ровно таким же образом это происходит сейчас в проекте «Комфортная городская среда», где средства распределяются административно. Аналогичный пример – программа Минсельхоза России, направленная на поддержку инициатив жителей села. Главным отличием ИБ, по мнению министра, является возможность вовлечения граждан на этапах определения приоритетов и общественного контроля, принципиальная важность опоры на мнения граждан. Итоги первых лет показали очень высокую активность населения в определении проектов на собраниях и софинансировании проектов. Министр отметил, что даже минимальное финансовое участие граждан резко повышает их заинтересованность в реализации проекта. Начиная с 2018 года ИБ в Якутии выделено в отдельное направление, расходы по его финансированию в 2018 году составили 500 млн рублей.
Модератором панельной дискуссии «Модели и инструменты взаимодействия с гражданами в практиках инициативного бюджетирования» выступил Илья Соколов - директор Института макроэкономических исследований ВАВТ. Он призвал экспертов ответить на вопрос, насколько повышение бюджетной грамотности населения, вовлечение граждан в проекты ИБ могут обеспечить гражданскую зрелось и ответственность.
Сергей Романов, директор Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России рассказал о трех направлениях бюджетной открытости, развиваемых Минфином России: «Открытый бюджет», Проект повышения уровня бюджетной грамотности граждан и инициативное бюджетирование. Важно не просто открывать данные, но и понимать, как пользоваться этими процедурами, на каких базовых основах формируются отношения населения и власти, как гражданам участвовать в бюджетном процессе. Спикер выделил два перспективных направления – это работа со школьниками и активистами, проектов ИБ. Понимание возможных пределов упрощения бюджетных данных и востребованность информации пользователями, на этих двух принципах будет строиться работа министерства по интеграции этих направлений в будущем.
Джош Лернер (Josh Lerner), исполнительный директор проекта партисипаторного бюджетирования в США, оказывающей методическую поддержку городам, администрациям и гражданам в процессе реализации ПБ, в своем выступлении ответил на вопросы «как вовлечь социально отчужденные группы населения?» и «как превратить процесс ПБ в игру?». Спикер выделил три принципа, на которых строится работа организации. Принцип «Деньги имеют значение» предполагает приоритезацию, важно спрашивать у людей, какие проекты их больше всего интересуют. Второй принцип – привлечение общественных лидеров – реализуется через формирование координационных комитетов местных жителей, которые и организует процесс на местах. И третий принцип – это дизайн практик, обеспечивающий наибольший охват, акцент на инклюзивность, вовлечение всех, даже тех, кто не являются гражданами или ограничены в правах. Основа методологии вовлечения очень проста, нужно идти туда, где уже находятся люди, а не вовлекать их каким-то специальным образом. И при этом важно использовать игровые форматы, предполагающие: интерактивность, конкурсы и зрелищные мероприятия, а также визуальное оформление процесса.
Алексей Корабельников, председатель Комитета финансов Санкт-Петербурга, познакомил участников конференции с проектом «Твой бюджет». Проект ИБ, реализуемый в Санкт-Петербурге, значительно отличается от большинства российских практик тем, что решения о проектах здесь принимаются в бюджетных комиссиях, которые формируются из заинтересованных горожан через жеребьевку. Вторая особенность, это значительный образовательный блок – участникам читают лекции о бюджетном процессе, госзакупках и урбанистике, что обеспечивает понимание того, как принимаются решения и расходуются бюджетные средства, что должно воспитывать городских экспертов. Вовлечение горожан помогает властям выявлять неочевидные запросы населения, такие как необходимость обеспечить спуски для детских колясок, пеленальных столиков в общественных туалетах, инфраструктуры для бездомных и др.
Лена Ланглет (Lena Langlet), старший советник в проекте Шведская ассоциация местных органов власти и регионов «Диалог граждан», рассказала, с какими целевыми группами работает ассоциация и насколько сложно развивать ПБ в шведских муниципалитетах. Бюджеты шведских муниципалитетов на 80% формируются за счет местных налогов и сборов, в этом смысле они почти независимы от государства и имею возможность самостоятельно решать во что инвестировать эти средства. Перед муниципалитетами стоит вопрос, как сильно они хотят вовлекать людей - от простого информирования - до действительного вовлечения в принятие решений, которое стоит на вершине «лестницы участия». Среди вызовов шведского ПБ спикер отметила необходимость быть настойчивыми в достижении целей, увеличение бюджетов ПБ, убеждение политиков в полезности ПБ и необходимость тиражирования практик.
Галина Курляндская, директор Центра фискальной политики, завершила последнюю сессию конференции рассказом о проекте «Интерактивный бюджет для граждан». Проект предполагает разработку концепции и программной оболочки цифрового сервиса, а также методологическое сопровождение ОМСУ по его наполнению и использованию. Цифровой сервис содержит информацию об основных направлениях расходов простым языком, финансовые показатели сопровождаются перечнем конкретных объектов бюджетных расходов, интерактивные элементы (пользователь может предложить увеличение или уменьшение расходов на тот или иной компонент, внесение предложений по объектам в рамках инициативного бюджетирования). Сервис может использоваться как для проекта бюджета, так и уже утверждённого.
Видеотрансляции секций конференции опубликованы на сайте Московского финансового форума: http://mff.minfin.ru/program/7-sentyabrya/
в YouTube - пленарное заседание: https://youtu.be/qtSycU7vJ6c; секционные заседания: https://youtu.be/3tfZ_RwGCTk
Фотографии: http://mff.minfin.ru/gallery/07-09-2018-uchastie-grazhdan-kak-resurs-razvitiya-rossiyskiy-i-mezhdunarodnyy-opyt-initsiativnogo-byu/
Программа конференции
Презентации, представленные на международной конференции «Участие граждан как ресурс развития: российский и международный опыт инициативного бюджетирования» (Conference «Citizen's participation as development resource: russian and international experience of proactive budgeting»)
Пленарное заседание «Новые горизонты развития практик инициативного бюджетирования в России и в мире» (Plenary session «New horizons of initiative budgeting practices in Russia and in the world»)
Larisa A. Kalinchenko, Minister of Finance of Stavropol Krai (ENG/RUS)
Аnna Kharchenko, Minister of Finance оf Sakhalin Oblast (ENG/RUS)
Juan Pablo Guerrero, Director of "Global Initiative for Fiscal Transparency" (GIFT), USA (ENG/RUS)
Adrià Duarte, Coordinator of the International Organization "International Observatory on Participatory Democracy" (IOPD) (ENG/RUS)
Yves Cabannes, Professor Emeritus of Development Planning, University College London, UK (ENG/RUS)
Alexey Lavrov, Deputy Minister of Finance of the Russian Federation (ENG/RUS)
Панельная дискуссия «Роль государства в поддержке и регулировании участия граждан в вопросах развития общественной инфраструктуры» (Panel discussion «Role of the state in supporting and regulating citizens’ participation in development of public infrastructure»)
Ekaterina Butskaya, Minister of finance of Ulyanovsk Oblast (ENG/RUS)
Ivan Shulga, Head of Initiative Budgeting Development Project in the Russian Federation of the World Bank (ENG/RUS)
Nelson Dias, Coordinator of the Association of Municipalities Implementing Participatory Practices, Portugal (ENG/RUS)
Giovanni Allegretti, Co-Chair of the Independent Authority for Promoting Participation (APP) of the Tuscany Region (Italy) (ENG/RUS)
Valery Zhondorov, Minister of Finance of Sakha (Yakutia) Republic (ENG/RUS)
Панельная дискуссия «Модели и инструменты взаимодействия с гражданами в практиках инициативного бюджетирования» (Panel discussion «Models and instruments of interaction with citizens in proactive budgeting practices»)
Sergey Romanov, Director of the Department of Budget Methodology and Public Sector Financial Reporting of the Ministry of Finance of the Russian Federation (ENG/RUS)
Josh Lerner, Executive Director of the Participatory Budgeting Project, USA (ENG/RUS)
Alexey Korabelnikov, Chairman of the Finance Committee at the Government of St Petersburg (ENG/RUS)
Lena Langlet, Senior Advisor, Project "Dialogue of citizens", Swedish Association of Local Authorities and Regions (ENG/RUS)
Galina Kurlyandskaya, General Director of the Center for Fiscal Policy, Russia (ENG/RUS)
Рус 
Eng 
